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大连市金普新区生产加工环节第三方监管工作经验介绍

发布时间:  2018/2/9 16:25:50

来源:  食品药品监管总局

为落实辽宁省食品生产风险分级监管工作,助推大连市国家食品安全示范城市创建,近年来,大连市食品药品监督管理局拓宽思路,改革创新,积极探索食品安全监管新模式,在食品生产环节大胆尝试,开展第三方监管工作试点。通过在大连市金普新区的推广和实践,目前已取得了一定的成绩,形成了一套卓有成效的食品安全监管新方法、新经验。

一、基本情况

2017年,在广泛科学论证的基础上,大连市金普新区管委会授权金普新区市场监督管理局在食品生产加工环节率先开展第三方事中监管工作,即采取政府购买公共服务形式,通过招投标选中第三方服务机构(大连诚泽检测有限公司)开展对金普新区食品生产加工环节的事中监管的改革创新工作。
2017年7月,该项工作正式启动,截至2017年11月30日止,新区3000余家内资、合资、外资食品生产加工企业均已纳入第三方监管,实现全覆盖,第三方监管机构共出动1028人次,完成监督检查514次,共检查评价企业440余家,开展专项整治6次,对50余家企业提供整改建议,完成达标整改企业50余家,全面提升了全区食品生产加工环节的食品质量安全生产水平,为全国的事中事后监管工作的改革创新奠定了基础。

二、必要性与可行性分析

(一)必要性——解决监管实际问题的需要
1.监管工作量大面广。大连金普新区有食品生产获证企业300余家,食品相关产品获证企业40余家,发放登记证明的食品加工小作坊(市场外)120余家,监管对象500余家,产品涉及调味品、肉制品、罐头、速冻食品、水产制品、酒类糕点等27大类,获证企业数量居辽宁省各县区首位,约占大连的三分之一。自2016年3月起,食品生产许可的审批工作由大连市下放到新区,根据“谁发证,谁监管”原则,“生产加工领域”食品安全监管由新区市场监督管理局食品生产监督处负责督促指导,局属18个市场监督管理所负责日常监管工作。
2.监管力量严重匮乏。目前,新区拥有的监管力量主要为:专职监管人员5人,兼职监管人员18人,监管人员普遍年龄偏大,业务水平有待加强,继续学习能力偏低。换言之,新区对于食品生产加工环节监管力量薄弱,难以支撑拉网式动态监管,无法保证全覆盖日常监督检查和违法行为查处要求。
3.监管职责日益加重。近年来,新区重点对“三重一大”,即消费量大的重点食品、安全隐患多的重点区域、反映突出的重点问题和大型食品生产经营企业加强监管,一定程度上保障了新区内的食品安全,但如果长期忽视“三重一大”以外的食品安全隐患,一些违法行为得不到应有惩戒,出现食品安全问题难以避免。如果发生辖区内食品生产加工环节安全事件,将严重危及广大人民群众的身体健康,损害政府及监管部门的威信,依据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定,将对地方政府和监管部门及人员进行严肃的问责。
因此,通过向具备条件的社会第三方机构购买服务,加强食品生产加工环节安全监管势在必行。
(二)可行性——具备充分的政策依据
2014年6月,经国务院批复,大连金普新区正式成立为第10个国家级新区。如何更好地发挥政府职能,促进区域经济发展成为新区一项重要课题。2016年5月,中共中央、国务院印发实施《关于构建开放型经济新体制若干意见》。经党中央、国务院同意,商务部会同国家发改委确定了12个试点城市和地区进行试验。大连金普新区作为东北地区的唯一试点入围。创新事中事后监管、加快购买公共服务改革是国务院赋予大连金普新区的综合试验试点的工作职责。

三、主要做法

优化整合社会食品安全监管资源,以政府购买服务形式,通过招标确定具备相应监管资质和监管能力的专业第三方服务机构在食品生产加工环节开展食品安全事中事后监管工作。依据政府领导、部门监督,属地为主、条块结合,生产企业负责、社会参与的原则,力争做到全区食品生产加工环节事中事后监管与服务实现全覆盖;形成“职责明确、标准清晰、企业负责、科技支撑、社会参与”的食品质量安全风险综合治理工作格局。
一是政府立项,根据监管工作任务量化监管经费并纳入财政预算来保障事中事后监管改革工作开展。
二是规范第三方服务标准,鼓励和支持第三方服务机构本着自愿互利的原则,在保证食品安全和有利于提高企业管理水平前提下,与企业签订服务协议。对企业在原料进厂查验、产品研发、质量管理体系认证等方面提供有偿咨询技术服务,培育第三方服务机构市场生存能力,最终走向市场化运作,减轻政府财政负担。
三是明确事权划分,在现行的法律法规允许的范畴内依法授权涉及事中事后监管各方的监管范围和工作职能。第三方服务机构在事中事后监管工作中具有行使督促、指导、评价、建议的权利。监管部门对第三方服务机构提供的信息进行分析研判,厘清监管思路,依法处理。
四是量化监管工作任务,根据上级主管部门交办的工作任务,结合本区监管工作实际,由监管部门向第三方服务机构下达监管指令。监管部门拥有事中事后监管相关制度和措施的修改和解释权,负责对事中事后监管工作中各方的发生冲突和争议的调解和处理。
五是开发使用专业监管工作信息系统平台,在事中事后监管工作中导入智慧化,监管服务信息实现在事中事后监管涉及的监管部门、第三方服务机构、相关企业间的互联互通,着力提升监管效能和服务水平。

四、监管部门与第三方机构的职责划分

鉴于新区食品生产加工市场的客观情况及新区市场监督管理局的监管力量配备情况,经广泛征求意见,决定从以下几点对监管部门及第三方机构的职责进行划分:
1.新区市场监督管理局在法律允许的框架范围内认真梳理授权第三方机构承担的监管内容,结合国家各部委、辽宁省下达给新区的各类试点任务,争取国家、省、市给新区赋权,制定并完善监管规则和监管标准。第三方机构可在对市场主体进行广泛调研的基础上提出规则和标准制定的参考意见。
2. 报请省、市批准,新区市场监督管理局依法对第三方机构的日常监管行为进行授权,对第三方检查人员进行培训、考核并颁发证件;对第三方的服务质量进行随机抽查和考核,对第三方违法违规行为依法进行处置。
3.获得授权的第三方机构对监管对象按监管规则和监管标准进行日常监督。对不符合监管要求的行为,可当场口头提出意见或向监管对象出具整改建议书,并报新区市场监督管理局备案。
4.第三方机构向新区市场监督管理局长期派驻一名业务能力强,有高度使命感的工作人员,负责信息传送和整理建档工作。
5.第三方机构按《辽宁省食品生产风险分级监管指导意见》等相关规定的工作要求科学、公正、高效的向新区市场监督管理局食品生产监督管理处报告检查信息并进行分析研判。
6. 新区市场监督管理局有针对性地对第三方机构上报的信息进行再分析、再研判,并在科学、公正、高效厘清“督促整改”和“执法查处”事项基础上,指定或分派事后处理工作。
7.各市场监督管理所根据分派的“督促整改”事项,依法督促辖区内食品和产企业限期整改,对逾期不改和经整改不达标的依法移送到执法部门(稽查队)依法进行查处。
8.稽查队对新区市场监督管理局指定或分派,以及基层监管部门移送的违法对象进行查处,构成犯罪的依法移送司法部门追究刑事责任。
9.第三方机构可以在监管对象自愿的前提下,可进行非监管内容的有偿服务,新区市场监督管理局制订允许第三方机构提供有偿服务允许清单。清单将严格规定第三方机构可提供的有偿服务范围,并规定收费标准。如对企业进行安全管理培训、原辅料进货、产品出厂的把关等。收费标准按照微、小、中、大型企业制定不同的收费标准。
10. 新区市场监督管理局依法对监管对象与第三方机构发生的争议进行处理。

五、可授权第三方机构开展事中监管的职能

在广泛调查研究的基础上,从国家法律程序入手,结合监管工作实际,将以下监管内容纳入购买第三方服务的范围:
1.量化风险分级监管的日常检查。第三方机构严格按照《辽宁省食品药品监督管理局关于开展食品和产获证企业风险分级监管指导意见》、《食品加工小作坊风险分级监管指导意见》、辽宁省质量技术监督局的《食品相关产品风险分级监管指导意见》,对监管对象进行日常检查、巡查,监管部门保留在试点过程中完善监管标准的权力。对A级风险企业每年实施1次日常检查,B级风险企业每年实施2次日常检查,C级风险企业每年实施3次日常检查,D级风险企业每年实施4次日常检查,监管部门保留在试点过程中完善监管规则的权力。
2.日常监督工作信息的分析和研判。对新区食品加工环节存在普遍性和突出性的质量安全问题及隐患,提出专项整治工作建议,并根据需要参与专项整治工作,全年不少于4次。
3.对全区食品和产加工环节的质量安全状况进行分析,形成每季度1次,年终1次,共5次质量安全状况分析报告,向社会发布。
4.投诉举报的前期调查取证。在法律规定的时效内,完成对投诉举报对象的调查取证,结合日常监管情况,对调查取证结果进行分析研判。
5.对检查服务对象的培训指导工作。全年要采取集中或轮训等多种培训方式,对监管对象的法人、质量负责人、食品质量安全化验员进行不少于1次的食品质量安全知识培训。

六、第三方监管工作推进情况
一是由过去的单一的“监管部门+企业”转变为“监管部门+第三方+企业”三位一体的监管模式,增加了监管厚度,减少了监管的盲区。
二是职业化年轻化的队伍充分扭转了过去监管部门因人员少,监管水平低埋下的监管隐患,提高了监管效能,使食品安全的可靠性有了良好保证。
三是专业化科技化的监管服务水平,对企业食品安全管理水平的提升起到了有效帮扶作用。
在金普新区先试先行良好开端的基础上,大连市食品药品监督管理局将进一步探索完善食品安全第三方监管工作,为全国通过购买社会服务加强事中监管的改革工作提供有效的经验借鉴。  

 

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